善用数字化赋能 助力城市政务服务创新
张一诺 孙飞
习近平总书记明确提出，“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。”运用数字技术驱动城市政务服务创新，全面提高城市政务服务的数字化、智能化、精细化水平，促进城市高品质服务，是顺应数字技术变革趋势，更是构建新发展阶段我国城市高质量发展新优势的时代之需。
党的二十大以来，我国运用数字技术推动城市政务服务创新取得了积极进展和明显成效，数字技术推动城市政务服务创新的政策框架初步形成，重点城市的一体化政务服务能力明显提升，城市政务服务平台和组织规模进一步扩大，重点城市信息基础设施建设和数字技术应用水平明显提升。但是，从发展实践来看，我国数字技术推动城市政务服务创新仍面临着一系列问题和阻力，须进一步深化改革，通过制度创新、技术创新和数据要素价值挖掘来提升城市政务服务能力。
一、数字技术推动城市政务服务创新面临的问题
（一）数字技术推动城市政务服务供需两侧矛盾突出
当前，我国城市政务服务从政府供给导向向公众和企业需求导向转变滞后，存在过度重视政务服务供给端的数字技术创新，对需求侧的公众需求、数字政务服务应用场景、用户体验感及时有效回应不足等问题，企业和群众的潜在需求没有得到满足，从而影响了其获得感。调研发现：当前大部分城市政务服务全流程在线办理尚未实现，尤其是中小城市仍需“线上办一半，线下交材料”，线上操作不方便，仍需线下进行人工咨询协助，政务服务的差异化、精准化满足程度不够。
（二）信息基础设施水平偏低与布局不均衡的被动局面尚未得到根本扭转
当前，我国信息基础设施建设水平偏低与各区域间数字资源布局不均衡并存。一方面，在2022年联合国电子政务发展指数（EGDI）排名中，中国总体排名依然靠后。另一方面，我国各区域间数字化资源配置差异较大，呈现“东强西弱”“南强北弱”“城强乡弱”的分化态势，与政务服务均等化、可及性的目标要求仍有一定距离。截至2022年底，我国东部与中、西部地区的互联网普及率差值分别为5.4%和9%。
（三）城市政务服务数据开放和共享不足
当前，我国不同城市之间，城市内行业间、部门间、层级间的数据库互联互通滞后、开放共享不足的问题和矛盾依然比较突出，仍呈现“割裂化”“碎片化”态势。同时，各级政府、社会、企业与第三方大数据专业机构协同挖掘、共享的力度不够，数据要素生产力释放不足。从数据共享质量来看，无论是供应方还是需求方，都存在数据的准确性、完整性、及时性、规范性、同步性不足的问题，数据质量参差不齐。而且，我国数据开放实效与发达国家还存在一定的差距。《2020全球重要城市开放数据指数》报告显示，中国城市数据开放水平位于全球中上层，尽管排名前20的城市中，有9个中国城市，但依然落后于美国（纽约、芝加哥依然位于全球前3位）。
（四)数字技术驱动政务服务的体制机制改革相对滞后
一方面，在制度“破”的层面，目前城市政务服务大数据机构性质不一、职责分工差异较大、权责边界模糊，在行权中存在多头规划、多头监管、职责交叉、重复建设等事权配置不科学的问题。另一方面，在制度“立”的层面，城市政务服务的跨部门协同、跨行业合作、多方参与的治理机制还不健全，在数据共享质量保障、政务数据开放激励等方面尚缺乏必要的制度保障。目前，我国尚未建成完整的全周期数据安全保护法律制度体系。
（五）数字化人才队伍建设不足
从供给侧看，我国城市政务服务部门工作人员的数字技术学习、应用、创新能力欠缺，数字化服务意识和服务积极性不高，数字技术专业型人才、复合型技术人才缺口较大。现有政务服务人员的数字技术培训尚未实现常态化，电子化办公能力较弱，很多人员无法熟练掌握数字化政务服务应用工具，日常城市政务服务工作中的技术运维服务过度依赖第三方数字技术服务机构。中国信息通信研究院发布的《数字经济就业影响研究报告（2022）》显示，目前，中国数字化人才缺口已接近1100万。从需求侧看，公民的数字化素养普遍偏低，数字技能不足，不同社会群体在获取、处理、创造数字资源等方面的能力差距较大，不能较好地接受、运用和适应城市数字化政务服务场景。数据显示，中国在全球2022年的电子政务发展水平排名中位居第43位，但人力资本指标排名仅居全球第101位（注：人力资本指标主要用来衡量人口受教育程度，该指标会影响大众接受和使用数字政务服务的程度）。
二、运用数字技术推动城市政务服务创新的政策建议
（一）坚持公众需求导向，深化城市政务服务供给侧结构性改革
加快推动城市数字政务服务从“政府供给导向”向“用户需求导向”转变。以全国政务服务一体化加速建设为抓手，依托国家平台整合对接各级、各类线上线下政务服务系统，推进城市政务服务标准化、便利化和互联化。聚焦网上办事的堵点难点以及民生服务的高频事项，持续推动智慧便捷的服务模式创新，持续推进“全程网办”“一网通办”。在需求侧，要始终围绕增强人民满意度和获得感，及时关注和优化用户的使用体验，持续完善全国一体化政务服务平台体系。借助数字技术精准研判差异化的公民需求，推动城市政务服务供需两侧有效对接，促进精准服务能力建设。
（二）全面提升数字基础设施建设水平，促进区域间均衡布局
加快完善信息通信网络建设，深入实施新型基础设施建设专项，持续推动5G网络规模化部署和融合应用，优化新一代数据中心布局，拓展数字信息基础设施应用场景。统筹布局绿色智能的数据与算力基础设施，建设完善全国一体化大数据中心体系，加快国家绿色数据中心建设，提升不同区域间信息基础设施互联互通水平。推动政务网络、政务云、大数据中心、应用支撑平台等重大基础性平台建设。加快推动中西部地区和东北地区信息基础设施建设，缩小不同城市间、区域间的数字鸿沟，消除数字贫困，共享数字红利。
（三）深入推动政务服务数据开放共享，充分释放数据要素生产力
加快推进全国一体化政务服务大数据体系建设，从国家层面出台政务数据开放目录，对政务数据共享的方式、类型、范围等从法律层面作出明确规定，制定科学的数据开放评价体系，建立健全数据开放容错机制，充分激发地方政府数据开放共享的动力。建立政务数据统一调度机制和一体化运营机制，厘清政务服务管理部门与其他政府机构的数据权责边界，促进政务数据跨地区、跨层级、跨部门业务协同和高效共享。加快区块链技术在大数据产业中确权、数据定价、数据安全、数据增值与数据协作的应用和推广。打破数据部门权属的分割，构建跨区域、跨境的数据交易体系，加大政企、政商数据共享开放和融合创新力度，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。
（四）深化行政体制改革，完善数据监管制度规则体系
建立健全适应数字技术驱动城市服务创新发展的机制和职责体系，破除体制机制障碍。完善政务服务统筹管理机构，加快形成上下联动、横向联通的一体化推进格局，推进解决制度规范、激励举措、经费投入、数据共享等重点领域的急难问题。建立健全数据质量评估检验机制，完善数据质量管理体系，运用技术手段智能过滤无效数据，对数据流通的全过程进行质量监督。健全数字技术和算法监管制度规则体系，完善数据流通和分享的政策监管体系，全面提升数据治理和安全保障水平。
（五）培养政务服务数字化人才，全面提升公民数字素养
加快完善政务服务数字化人才培养体制机制和组织体系建设，引导高校加大对各类数字人才的培养力度，鼓励和支持高校在专业设置、师资配备、招生规模等方面向数字人才倾斜。加快数字技能职业培训机构和平台建设，鼓励发展市场化培训机构，健全数字技能职业培训体系。实施全民数字技能提升计划，全面开展数字技能与素养全民科普活动，引导科技人才，尤其是青年人才投身数字技能与素养提升事业。重点加强新成长劳动力等群体的数字知识和技能培训，提升其数字技能实训和致富能力。
（作者单位：张一诺系公共经济研究会，孙飞系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所）
